A.
Pengantar
Dalam bahasa awam state
responsibility (tanggung jawab negara) dengan mudah dapat diartikan sebagai
kewajiban (duty atau obligation) suatu negara. Namun dalam hukum
internasional, istilah tanggung jawab negara menimbulkan kontroversi yang
sangat pekat, sehingga Gracia Amador pernah mengatakan: “it would be
difficult to find a topic beset with greater confusion and uncertainty than
state responsibility.” (tidak akan ada topik yang menimbulkan kebingungan
dan ketidakpastian yang lebih besar dari pada state responsibility), walaupun
telah ada analisis doktrin yang mendalam dan intensif yang dibuat oleh ILC (the
International Law Commission) dalam Draft articles on State
Responsibility (selanjutnya dikutip sebagai Draft ILC).
Kalau kita berbicara dalam konteks
hubungan hukum antar negara atau hukum internasional, Prinsip Tanggung Jawab
Negara akan menjadi sangat spesifik. Artinya istilah itu tidak cukup hanya
diartikan dengan kewajiban negara tapi harus diartikan bahwa tanggung jawab
negara secara spesifik menunjukkan posisi yuridis setelah terjadinya
pelanggaran suatu kewajiban internasional. Dalam keadaan mana, negara memikul-
Halaman 118
Kewajiban untuk membayar perbaikan (remedy atau reparation)
yang pantas setelah terjadinya pelanggaran kewajiban atau norma hukum
internasional dan ini dianggap sebagai kewajiban konsekuensial yang ......
tidak perlu lagi diragukan kebenarannya karena ini sudah merupakan sejarah
hukum hubungan anatr negara seperti diluksikan dengan pernyataan dibawah ini:
“Historically, the idea of
responsibility between states may be traced back to the vague origins of rights
and duties which have always been regarded fundamental by mankind. Among these
is the conviction that reparation should be made for an injury committed and
this idea of responsibility, whether between persons or states, is as old as
morality itself.
Pernyataan di atas mengandung makna
bahwa tanggung jawab negara secara historis dapat ditelusuri semenjak masih
samarnya pengertian asli hak dan kewajiban yang telah selalu dianggap
fundamental oleh umat manusia. Diantaranya adalah penghukuman dimana pemulihan
harus dilakukan terhadap kerugian yang ditimbulkan dan tanggung jawab apakah
antara orang perorangan ataupun antar negara, sama tuanya dengan moralitas
sendiri. Berdasarkan pengertian ini, tanggung jawab negara merupakan
konsekwensi dari dan sanksi atas pelanggaran (breach) negara atas
kewajiban internasionalnya yang menimbulkan kerugian pada negara lain.
Untuk dapat menyatakan bahwa telah
timbul tanggung jawab negara harus terpenuhi dua anasir yaitu anasir objektif
dan anasir subjektif. Anasir objektif artinya bahwa perbuatan yang
dilakukan oleh negara merupakan pelanggaran kewajiban internasional negara dan
ini harus dikaitkan dengan resiko perbuatan melawan hukum tersebut. Anasir
subjektif diartikan bahwa negara yang melakukan perbuatan pelanggaran itu
merupakan subjek dan pemikul kewajiban internasional dan ini harus dikaitkan
dengan kesalahan yang terdiri dari niat (dolus) dan kesalahan (culpa).
Pemahaman ini diperkuat oleh ILC dalam draft State –
Halaman 119
Responsibility Convention yang menyatakan bahwa tanggung jawab negara timbul apabila:
(a) a conduct consisting of an
action or omission is attributable to the state under international law; and
(b) the conduct constitutes a breach of an international obligation of that
state.”
Persoalannya menjadi rumit bila kita telusuri
dengan seksama praktek negara dan pandangan para ahli, dimana pengertian tentang
pelanggaran kewajiban internasional itu sendiri masih diartikan secara
berbeda-beda dan sangat dipengaruhi oleh prinsip kedaulatan negara (territorial
sovereignty). Disamping itu, pengertian negara sebagai aktor dalam hukum
internasional mempunyai masalah yang rumit dan kontroversial; dengan kata lain
apakah perbuatan yang dilakukan oleh individu yang bukan merupakan organ negara
juga menjadi perbuatan negara.
Makalah ini dimasukkan untuk
menjawab pertanyaan-pertanyaan di atas, untuk memberikan pemahaman yang baik
tentang tanggung jawab negara terutama bila terjadi suatu pencemaran lintas
batas negara (transboundary pollution) yaitu suatu pencemaran yang
dilakukan baik oleh negara atau organnya ataupun oleh individu dalam suatu
territorial negara, dimana pencemaran itu kemudian menimbulkan dampak
lingkungan atau dampak ekologis pada negara lain. Ambil saja contoh asap yang
timbul dari pembakaran hutan di Indonesia pada tahun 1997 dan tahun-tahun
sebelumnya yang menimbulkan kerugian materil bagi negara tetangga adalah salah
satu contoh dari pencemaran lintas batas negara.
B.
Hal-Hal
Yang Menimbulkan Tanggung Jawab Negara
1.
Pelanggaran
Kewajiban: Anasir Objektif
Persyaratan
logis timbulnya tanggung jawab negara adalah adanya kejadian atau perbuatan
pelanggaran kewajiban internasional. Namun-
Halaman 120
Dalam hubungan
antar negara, kewajiban yang dimaksud disini adalah setiap kewajiban negara
yang harus merupakan akibat wajar dari hak-hak negara lain yang menuntut .......
pemenuhan. Bila kewajiban ini dilanggar, akibatnya hak-hak yang dimiliki oleh
negara lain tersebut dapat dikatakan telah terganggu. Rezim tanggung jawab
negara secara khusus dirancang untuk memberi remedi dan berfungsi sebagai
disiinsentif... bagi gangguan tersebut. Oleh karena itu, tanggung jawab negara
hanya bisa dan harus selalu timbul dari pelanggaran kewajiban internasional.
Hal ini sesuai dengan jiwa prinsip 21 Deklarasi Stockholm 1972 yang berbunyi
sebagai berikut:
“States
have, in accordance with the Charter of the United Nations and the principles
of international law, the sovereign right to exploit their own resources
pursuant to their own environmental policies, and the responsibility to ensure
that activities within their jurisdiction or control do not cause damage to the
environment of other states or of areas beyond the limits of national
jurisdiction.”
Menurut
Prinsip 21 di atas, kedaulatan atau hak suatu negara untuk melakukan
eksploitasi sumber daya alamnya dibatasi oleh hak negara lain untuk tidak
dicemari dan hak negara lain ini menjadi kewajiban internasional bagi negara
yang melakukan eksploitasi sumber daya alamnya. Akar dari Prinsip 21 ini adalah
azaz good neighborliness atau azas sic utere tuo ut alienum non
laedas yang artinya adalah bahwa negara dilarang menggunakan territorialnya
bila menimbulkan gangguan atau kerugian pada territorial negara lain. Azaz bertetangga
yang baik ini pernah diuji dalam Trail Smelter Arbitration. Antara
Amerika Serikat dengan Kanada. Dalam putusannya, Arbitrator berkesimpulan
bahwa: “no state has the right to use or permit the use of its territori in
such a manner as to cause injury by fumes in or to the trritory of another or
the properties or persons therein...”
Dalam
perkembangan Hukum Internasional, kewajiban negara untuk mencegah pencemaran
seperti yang termuat dalam Prinsip 21 Deklarasi Stockholm 1972 telah semenjak
lama mendapatkan pengakuan dalambeberapa konvensi yang lahir sebelum
dikeluarkannya Deklarasi-
Halaman 121
Stockholm.
Misalnya ..........
2.
Sifat
Perbuatan
Hal
penting yang harus selalu diingat dalam memahami tanggung jawab negara bahwa
perbuatan melanggar kewajiban internasional yang dimaksud bukan diukur dari
hukum nasional negara artinya sekalipun perbuatan ini merupakan pelanggarran
hukum dalam hukum nasional, dia akan tetap menjadi perbuatan melawan hukum
internasional kalau hukum internasional menentukannya demikian. Bahkan negara
tidak dapat dengan menggunakan pasal-pasal dalam konstitusinya mengelak untuk
melaksanakan kewajiban internasionalnya.
Perbuatan
negara yang memicu lahirnya tanggung jawab negara mempunyai dua sifat yaitu
positif dan negatif. Bila perbuatan hukum negara-
Halaman 122
Merupakan
pelanggaran kewajiban internasional maka perbuatan itu mempunyai sifat
positif. Kasus Corfu Channel merupakan contoh untuk... perbuatan
positif suatu negara, dimana dalam kasus itu Pemerintah Albania.. melalui
Pejabat... penjaga... pantainya tidak memberi tahu dan tidak memperingatkan
Komandan Squadron.. Angkatan Laut Inggris bahwa masih ada ranjau laut di Selat
Corfu... pada sisi yurisdiksi Albania yang akan dilalui oleh iring-iringan
kapal perang Inggris. Kegagalan memberitahukan itu menurut hukum internasional
adalah suatu pelanggaran atas suatu kewajiban hukum internasional.
Sedangkan bila perbuatan itu merupakan suatu pembangkangan terhadap
suatu perbuatan yang menurut hukum internasional seharusnya dilakukan tapi
tidak dilakukan, maka perbuatan semacam itu masuk ke dalam ketegori sifat
negatif. Misalnya dalam kasus Trail Smelter, perbuatan pencemaran
dilakukan oleh warga negara Kanada, tetapi karena Pemerintah Federasi Kanda
tidak berbuat sesuatu untuk menccegahnya maka Pemerintah Federal dapat dianggap
telah melakukan perbuatan negatif.
Bila dalam suatu perbuatan melawan hukum yang dilakukan oleh suatu
negara, negara lain ikut berpartisipasi dan terlibat suatu dalam perbuatan itu,
maka tanggung jawab negara tidak saja dipikul oleh negara pelaku tetapi juga
oleh negara yang berpartisipasi atau yang memberikan bantuan atau andil atas
terjadinya perbuatan itu. Hal ini di atur dalam pasal 27 Draft Article on
State Responsibility yang dikutip di bawah ini:
“Aid or assistance by a state to another state, if it is
established that it is rendered for the commission of an internationally
wrongful act, even if, taken alone, such aid or assistance would not constitute
the breach on an international obligation.”
Menurut Pasal 27 di atas, bila bantuan yang diberikan disertai
dengan niat agar terjadinya perbuatan melawan hukum internasional, maka negara
yang memberikan bantuan harus memikul tanggung jawab negara asal niat khusu (spesific
intent) untuk menimbulkan perbuatan melawan hukum dari negara itu dapat
dibuktikan. Tapi kalau bantuan itu tidak dengan maksud untuk menimbulkan
terjadinya perbuatan melawan hukum tapi-
Halaman
123
Perbuatan
itu dalam realitanya terjadi, maka negara pemberi bantuan tidak dapat
dipersalahkan dan karenanya tidak memikul tanggung jawab negara. Oleh karena
itu, tidaklah mengherankan kalau bantuan suatu organisasi internasional atau
regional seperti ex-IGGI selalu mengkaitkan pengucuran bantuan dana dengan
upaya suatu negara dalam menyelamatkan lingkungannya
Tapi, bila bantuan suatu negara membuat negara lain gagal memenuhi
kewajiban internasionalnya, maka negara pemberi bantuan tidak dapat dikenakan
atau dibebankan tanggung jawab negara. Dengan kata lain, perbuatan negatif
suatu negarayang menimbulkan lahirnya tanggung jawab negara tidak dapat
dipersalahkan kepada negara pemberi bantuan.
3.
Ada
atau Tidaknya Kesalahan
Menurut yursiprudensi internasional yang berdasarkan prinsip Hukum
Romawi, tanggung jawab sangat bergantung pada faktor kesalahan (fault/culpa)
dalam suatu perbuatan yang dipersalahkan. Jadi sehubungan dengan perbuatan
organ negara, tanggung jawab negara hanya ada apabila dalam perbuatan organ
negara itu terdapat kesalahan (fault/cilpa) yang dilakukan oleh negara.
Oleh karena itu, bila tidak ada kesalahan negara maka masalahnya tidak dapat
diselesaikan dengan hukum internasional tapi harus dengan hukum nasional. Sama
pula halnya dengan perbuatan individu atau warga negara, negara tidak dapat
dibebankan tanggung jawab negara atas perbuatan individu atau warga negara yang
ada dalam wilayahnya bila negara tidak melakukan kesalahan (fault/culpa).
Jadi komunitas sipil (civil community). Seperti halnya komunitas
lainnya, tidak terikat pada perbuatan individu dalam kopmunitas itu, apabila
komunitas tidak melakukan perbuatan atau kelalaian dalam konteks perbuatan
individu tersebut.
Tapi menurut Grotius, negara harus bertanggung jawab atas perbuatan
melawan hukum individu bila terjadinya patientia (gagal mencegah) dan receptus
(gagal menghukum). Jadi apa yang dimaksudkan oleh Grotius ini yaitu bahwa patientia
dan receptus dapat dikatakan sebagai perbuatan-
Halaman
124
Yang
bersifat negatif yakni lalai memenuhi kewajiban internasionalnya.
Dalam yurisprudensi ortodoks tentang tanggung jawab negara,
kesalahan, dalam banyak hal, mempunyai persamaan dengan intention atau
niat yang dipergunakan dalam tort law. Niat diartikan sebagai perilaku
psikologis suatu negara sehubungan dengan adanya pelanggaraan aturan hukum
internasional. Sehubungan dengan konsep kesalahan, tanggung jawab hanya bisa
timbul bila terdapat unsur dolus (malicious intent) atau culpa
(culpable negligence).
C.
Negara Sebagai Aktor: Anasir Subjektif
Anasir Subjektif dari tanggung jawab negara
merujuk kepada identifikasi negara sebagai actor atau pelaku yang terlibat
dalam perbuatan yang melanggar kewajiban hukum internasional. Agar negara
memikul tanggung jawab, kerugian atau kerusakan (injuries) harus merupakan akibat pelanggaran aturan atau hukum
internasional yang dilakukan oleh negara itu sendiri atau bila perbuatan itu
merupakan perbuatan individu, maka dia harus dapat secara hukum dibebankan
sebagai perbuatan individu, maka dia harus dapat secara hukum dibebankan
sebagai perbuatan negara. Untuk dapat mengetahui apakah perbuatan individu
dapat dinyatakan sebagai perbuatan negara harus dengan merujuk kepada beberapa
sifat perbuatan sebagaimana yang akan diuraikan berikut ini.
1. Organ atau Wakil Negara
Menurut Article 5 Draft ILC, setiap perbuatan
atau ketidak perbuatan atau keabsenan (omission)
organ atau wakil negara, yang mempunyai status demikian dalam hukum nasional,
dapat dibebankan sebagai perbuatan negara sepanjang organ atau wakil negara
tersebut bertindak sesuai dengan kapasitasnya pada waktu perbuatan atau
omission terjadi. Atura ini membuat negara bertanggung jawab atas aktifitas
semua organnya, seperti tentara, polisi, hakim, jaksa, dan semua pejabat di
departemen-departemen yang ada. Bahkan, perbuatan organ-organ negara masih bias
dibebankan kepada negara walaupun perbuatan itu di luar kompetensi mereka
sebagaimana yang diizinkan oleh hukum nasional. Jadi kalau organ negara
bertindak seperti itu, dan perbuatannya merugikan warganegara negara lain,
negara akan bertanggung jawab selama organ tersebut bertindak atas nama
negaranya (Article 10 Draft ILC).
Halaman 125
Perbuatan
organ negara seperti diuraikan di atas juga dikenal sebagai perbuatan ……. . Perbuatan ini menurut ahli hukum
internasional klasik seperti Grotius tidak dapat dianggap sebagai perbuatan
yang dapat dimintakan pertanggung jawabannya kepada negara karena perbuatan itu
sangat jauh menyimpang dari perannya sebagai organ negara. Tapi pendapat itu di
tentang oleh ahli-ahli hukum internasional modern dan kelihatan lebih disukai.
Hal ini terbukti dalam evolusi hukum internasional tentang tanggung jawab
negara, pandangan para ahli hukum internasional modern ini dimasukkan kedalam
Draft Article on State Responsibility yang dipersiapkan oleh ILC (Draft ILC),
seperti yang tertuang dalam Article 10.
Pasal ini membebani negara tanggung jawab atas perbuatan …… terlepas apakah
organ negara itu kekurangan otoritas atau tidak. Menurut Article 10, organ
negara harus bertindak sesuai dengan Arbitrator dalam Youmans Case. Dalam kasus ini, pasukan (troop) Mexico yang dikirim
untuk melindugi sekelompok orang Amerika dari suatu keributan, melakukan
penembakan dan membunuh satu orang bangsa Amerika dan kemudian pasukan ini
terlibat dan berpartisipasi dalam pembunuhan orang Amerika lainnya. Arbitrator
memutuskan secara aklamasi bahwa perbuatan pasukan tersebut merupakan perbuatan
yang dapat dibebankan kepada negara (Mexico) dengan menggunakan logika sebagai berikut:
“Soldiers
inflicting personal injuries or committing wanton destruction or looting always
act in disobedience of some rules laid down by superior authority. There could
be liability whatever for such misdeeds if the view were taken that any acts committed
by soldiers in contravention of instructions must always be considered as
personal acts.”
2.
Individu
Orang
perorangan atau individu, yang dimaksud dalam konteks ini adalah orang-orang
yang tidak memiliki hubungan dengan negara yang menjadikan mereka bagian dari
organ negara atau wakil negara. Dalam hal ini yang menjadi pertanyaan adalah
seberapa jauh negara memikul-
Halaman 126
Tanggung jawab atas perbuatan individu yang
merugikan negara atau warga negara dari negara lain.
Sebelum
lahirnya konsep negara modern, doktrin group
solidarity sering dipergunakan untuk mengatasi pertanyaan di atas. Menurut
doktrin ini, suatu kesatuan (negara) bertanggung jawab atas kejahatan
(perbuatan) yang dilakukan oleh anggota-anggota atau warga negaranya terhadap
group atau individu dari group (negara) lain. Tapi dengan berkembangnya konsep
negara modern, doktrin group solidarity mulai
kehilangan pendukung. Misalnya, ada penulis yang berpendapat bahwa negara hanya
bertanggung jawab atas perbuatan individu tersebut. Pendapat ini kelihatannya
mendapat banyak dukungan sehingga diformulasikan dalam Article 8 Draft ILC,
yang menyatakan bahwa perbuatan individu warga negara dapat dibebankan menjadi
perbuatan negara bila:
a)
Perbuatan ini dilakukan oleh individu atas nama negara
b)
Warganegara atau individu dimanfaatkan oleh negara atau organ negara
untuk melakukan perbuatan yang dituduhkan
c)
Perbuatan ini terjadi karena negara tidak menjalankan fungsinya untuk
mencegah terjadinya perbuatan tersebut (patientia).
Poin yang ketiga merupakan hal yang krusia
dalam menentukan apakah perbuatan individu, yang menimbulkan pencemaran lintas
batas negara, dapat dibebankan menjadi tanggung jawab negara. Dalam hukum
internasional, hal itu dikenal dengan due
diligence, artinya kepatutanyang harus dilakukan oleh suatu negara atau
organ negara dalam mencegah terjadinya perbuatan individu yang dimaksud. Negara
memikul tanggung jawab atas perbuatan pencemaran lintas batas negara yang
dilakukan individu apabila organ-organ negara telah bertindak dalam kapasitas
yang:
a) Have caused the pollution due to
carelessness, atau
b) Have not exercised sufficient due diligence
in the prevention or combating of pollution by individuals or legal persons in
the territory, atau
c) Have neglected to take proper repressive
measures or to offer injured persons reasonable possibilities of restitution
and compensation for damaged sustained.
Halaman 127
Pencemaran
udara lintas atas negara yang diesebabkan oleh asap dan kebakaran hutan dan
lahan di Indonesia dapat dijadikan contoh tentang lahirnya tanggung jawab
negara walaupun pembakaran hutan dan lahan dilakukan oleh warga negara dan
badan hukum dan diperburuk oleh gejala alam el
nino. Tetapi, Pemerintah Indonesia dapat dianggap memikul tanggung jawab
negara karena Pemerintah Indonesia telah lalai mencegah terjadinya pencemaran
yang sudah terjadi berulang-ulang kali (…….). Di samping itu, keputusan
pengadilan terhadap perusahaan-perusahaan penyulut kebakaran yang oleh banyak
kalangan dianggap sangat ringan dan tidak menimbulkan faktor penjera (deterrant factor) dapat pula dipukulkan
menjadi tanggung jawab negara karena telah gagal menjatuhkan hukuman (receptus).
D.
Penutup
Berdasarkan
apa yang telah diuraikan diatas dapat kita tarik kesimpulan bahwa sekalipun
belum ada konvensi yang mengatur tentang tanggung jawab negara (state responsibility), praktek negara
dan lembaga peradilan hukum internasional telah menjadikan prinsip tanggung
jawab negara itu menjadi hukum kebiasaan yang telah diakui sebagai opinion
juri. Tambahan pula, Draft ILC tentang State
Responsibility dapat dijadikan pedoman untuk memahami makna dari prinsip
tersebut.
Tanggung
jawab negara terhadap pencemaran lintas batas negara(transboundary pollution) kelihatannya tidak saja bersandarkan pada
azaz sic utere tuo ut alienum non laedas
atau good neighborliness dalam
prakteknya tetapi juga telah mulai dikembangkan dalam hukum konvensi baik
sebelum lahirnya Deklarasi Stockholm 1972 (sebagai pilar perkembangan hukum
lingkungan internasional modern) maupun setelah lahirnya Deklarasi tersebut.
0 comments:
Post a Comment